“十一五”时期（2006-2010年）是我区全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设的重要战略机遇期。为了顺应这一重要战略机遇期赋予劳动保障工作重大历史责任，按照落实科学发展观、构建和谐社会的基本要求，提出我区劳动保障事业发展“十一五”规划草案。

一、“十五”期间劳动保障事业发展的主要成就

五年来，我区劳动保障事业在区委、区政府的高度重视和正确领导下，按照“十五”规划，抓重点、攻难点，奋力拼搏，较好地完成了“十五”期间劳动保障事业的各项目标任务。

就业与再就业实现新突破。“十五”时期，区委、区政府高度重视就业与再就业工作，将就业再就业纳入重要议事日程，作为民生之本、安邦之策，摆在了经济社会发展更加突出的位置。

各项再就业扶持政策全面实施。全区共减免税收572.81万元，减免行政事业性收费35.38万元。区级再就业专项基金已经建立，筹集小额贷款担保基金50万元，发放再就业四项补贴92.98万元。

促进就业效果明显。“十五”时期提供就业岗位18091个，比“九五”期间增加了170%。推荐就业17805人次，推荐就业成功10665人次，推荐下岗失业人员实现就业再就业11198人，帮助困难群体再就业566人，转移农村富余劳动力4314人，城镇登记失业率控制在4.5%。

职业技能培训成效显著。“十五”时期，开展各类培训14409人，是“九五”期间的2. 9倍。职业技能培训3178人（其中：初级 2045人、中级1030人、高级96人、技师7人），再就业培训6635人，创业培训410人，农村劳动力转移培训4186人。

社会保障体系进一步完善。五年来，依法扩大社会保险覆盖面，强化基金征缴，拓展筹资渠道，不断提高社会保险基金的承受能力和支付能力。

“两个确保”进一步巩固。下岗职工基本生活得到保障。再就业中心2113名下岗职工顺利出中心，五年共发放下岗职工基本生活费757.7万元。全区有37261人离退休人员（其中农垦企业退休人员30957人），养老金按时足额发放。五年共发放基本养老保险金40387万元（其中向农垦企业退休人员发放基本养老金25011万元），社会化发放率达100%。

社会保险覆盖范围不断扩大。“十五”时期，社会保险扩面工作力度不断加大，各险种覆盖人数不断增加。到2005年6月底，基本养老保险的参保单位达482家（其中国有农场17家），参保人数达76052人（其中国有农场职工48098人），是“九五”期末人数的5.4倍；失业保险参保单位224家，参保职工14211人，比“九五”期末人数增加了34.3%。基本医疗保险制度顺利实施。目前，全区参加基本医疗保险单位179家，参保人数为13693人，其中：在职人员11687人，离退休人员2006人。

社会保险基金支撑能力不断增强。随着我区经济实力不断增强，社会保险法规政策不断深入贯彻，社会保险基金规模不断增加，“十五”时期累计征缴基本养老保险费38673万元，截止目前，基本养老保险金累计结余9017万元，比“九五”期末的3775万元增长了139%；累计征缴失业保险费1185万元，失业保险基金累计结余692万元，是“九五”期末的99万元的7倍；累计征缴基本医疗保险费2368万元，基本医疗保险基金累计结余440万元。三项社会保险基金累计结余10149万元。

劳动关系和谐协调发展。五年来，共受理劳动争议仲裁案件466起，结案442起，结案率为95%；鉴证签订劳动合同32486份；劳动合同签订率达96%以上；劳动用工年检1534家；受理拖欠工资投诉案484起，涉及金额1572.76万元，涉及人数为3568人，处理421起，清理拖欠工资913.98万元；为农民工追讨工资805万元；建立建筑领域农民工工资保障机制，已收工资保障金231万元。

二、“十一五”时期面临的机遇和挑战

（一）有利条件

1、区委、区政府高度重视劳动保障工作，为实现劳动保障事业可持续发展提供根本保证。劳动保障事业在促进经济发展、保障人民基本生活、维护社会稳定方面发挥越来越重要的作用。按照区委、区政府要求，必须牢固树立就业是民生之本的思想，始终把就业再就业工作摆在十分突出的位置；必须坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，走有东西湖特色的就业之路；必须把加快发展作为促进就业的根本途径，把改革开放与扩大就业紧密结合起来；形成各方参与、齐抓共管的工作格局。加快完善社会保障体系建设，正确处理社会保障与经济发展的关系，统筹考虑就业和社会保障制度的建设，统筹考虑城乡社会保障制度均衡发展，增加社会保障投入，不断提高社会保障管理水平和服务质量，研究建立可持续发展的长效机制，努力实现社会保障事业的健康发展，为劳动保障事业可持续发展提供了强有力的保障。

2、国民经济保持快速增长，为实现劳动保障事业可持续发展提供经济基础。经济发展在任何时候都是社会发展的前提，是促进就业、完善社会保障的基础。“十一五”时期，我区坚持走新型工业化道路，实现经济增长方式转变，经济结构将更趋合理，全区综合实力将明显增强，为扩大就业、完善社会保障体系、建立和谐稳定的劳动关系创造有利的条件。

3、完善社会主义市场经济体制，为实现劳动保障事业可持续发展提供了内在动力。根据党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》精神，按照“五个统筹”的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。通过培养、发展劳动力市场，逐步建立市场导向化的就业机制，发挥市场机制在就业中的基础作用，完善就业服务体系。完善按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度，坚持效率优先、兼顾公平的原则，深化企业工资分配制度的改革，深化养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度改革，为加快建立与我区经济发展水平相适应的社会保障体系指明了方向，提出了要求。

（二）困难与问题

“十一五”时期，劳动保障事业的发展将面临着许多困难和问题，主要反映在：

1、就业形势更加严峻。未来5年，劳动力供求总量的矛盾和结构性矛盾难以从根本上得到缓解，劳动力市场需求与劳动者技能素质偏低的矛盾突出，社会困难群体的就业再就业难度更大，农村劳动力转移就业压力十分艰巨。经济利益主体多元化带来就业方式多样化，正规就业和非正规就业并存，给就业管理和服务带来新的难题。“十一五”期间，全区城乡需要就业的人数将达到5万人左右（其中：新增就业人数3万人左右、失地农工1.5万人、结转的下岗失业人员0.4万人），预计经济发展可提供的就业岗位约3万个，供求缺口将达到2万人。另外，“十一五”期间我区经济快速发展，可能使我区成为外来务工人员的大区，大量的外来务工人员和高校毕业生进入我区寻找就业机会，将使我区就业形势更加严峻。

2、社会保障支付压力越来越大。随着经济结构和产业结构的调整，企业改革改制力度加大，城镇化进程加快，社会保险覆盖面不广、基金征收手段过软、参保意识不浓以及就业形式多样化和社会保险的供给与需要之间的矛盾等多种原因和问题，特别是国有农场职工实行基本养老保险制度改革后，将给社会保险基金带来巨大的支付压力。仅2005年预计征缴基本养老保险基金8000万元，而预计全年支付基本养老保险金14000万元，养老保险基金当年赤字高达6000万元以上。

3、构建和谐的劳动关系难度更加复杂。随着经济体制改革和经济结构调整力度加大，国有企业改革改制、关闭破产、兼并重组及其他多种形式产权变更中的职工安置和劳动关系处理的遗留问题将逐步显现出来，所有制形式、分配方式、就业形式必将更加多样化，随之带来的劳动关系亦日趋复杂化，加之一些企业不严格执行劳动保障法律法规，侵害劳动者合法权益的现象突出，导致劳动争议案件呈上升趋势，劳动争议预防和处理工作十分复杂，难度不断增大，劳动保障监察执法工作任务更加艰巨。

4、劳动保障机构履行职责的能力不能适应劳动保障事业发展的需要。“十五”时期，我区劳动保障工作虽然在各个领域都取得了一定成效，但随着社会主义市场经济体制的深入推进和各项改革事业的深入发展，当前和今后一个时期经济发展对劳动保障工作的需求将会更多，要求将会更高，劳动保障部门承担的工作任务也将越来越多、越来越重，劳动保障机构与能力不足阻碍了其职能作用的发挥，已成为严重影响和制约劳动保障事业持续协调发展的“瓶颈”。

三、“十一五”规划的指导思想、总体目标和预期目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以率先实现全面建设小康社会的奋斗目标为方向，以全面协调可持续发展为主线，全面落实科学发展观，构建和谐东西湖，围绕扩大就业再就业，统筹城乡就业协调发展，完善社会保障体系，扩大社会保险覆盖面，维护企业和劳动者合法权益，全面加强劳动保障系统能力建设，促进全区劳动保障事业与全区经济发展和社会进步协调发展。

（二）总体目标

控制登记失业率。在“十一五”规划期间，加大城乡就业统筹力度，城镇失业率控制在4.5%以内，进一步完善就业服务体系，实现城乡就业一体化发展。

健全和完善社会保障体系。在“十一五”规划期间内，建立起基本覆盖全区，社会保险险种齐全、运作规范、制度健全的社会保障体系。

促进劳动关系和谐、协调、稳定。不断完善劳动争议调处机制和仲裁机制，强化劳动保障监察执法力度，建立企业劳动保障诚信评价机制，切实维护劳动者和企业的合法权益。

围绕上述指导思想和总体目标，“十一五”规划期间实现如下预期目标：

1、新增就业岗位3万个；城镇登记失业率控制在4.5%以内；

2、转移农村劳动力新增1万人；

3、社会保险新增参保人员10万人，其中：基本养老保险新增参保人员3万人，失业保险新增参保人员2万人，基本医疗保险新增参保人员3万人，工伤、生育保险参保人员2万人；

4、城镇基本养老保险覆盖率98%、失业保险覆盖率90%、基本医疗保险覆盖率85%，参保人员缴费率90%以上，基本养老金社会化发放率100%；

5、开展各类培训35000人次，其中：职业技能培训7500人次，农村劳动力转移培训15000人次，就业前培训12500人次；

6、新建培训基地10个，就业基地10个；

7、劳动保障监察案件结案率、劳动争议仲裁案件结案率、劳动合同签订率达96%，劳动合同鉴证率100%；

8、建立以“金保工程”为主体，纵横贯通的劳动保障信息网络系统。

四、措施保障

（一）继续实施积极就业政策

推进经济发展与结构调整，扩大就业增量。在调整产业结构、推进产业升级、转变经济增长方式的同时，将第三产业作为扩大就业的主攻方向，充分发挥现代物流业、现代旅游业等服务业吸纳就业的作用；在积极发展高新技术产业、现代制造业的同时，注重发展劳动密集型产业，充分发挥劳动密集型产业就业规模效应。在打造百亿元产业、发展总部经济的同时，进一步贯彻落实鼓励中小企业和多种所有制经济发展的政策措施，充分发挥中小企业扩大就业的主渠道作用。

在城乡经济社会协调发展进程中，统筹城乡就业。坚持统筹兼顾，将高校毕业生和农村劳动力转移就业纳入就业工作整体规划。按照统筹城乡发展和逐步形成城乡劳动者平等就业制度的要求，全面清理和取消对进区农民工的歧视政策和不合理收费，努力改善农民工就业环境，着力构建城乡统一的劳动力市场体系，正确引导和组织农村劳动力向非农领域合理转移就业。

探索建立具有东西湖特色的就业机制，推进就业政策普惠制。进一步发挥区位优势，发挥市场调节就业机制作用，大力发展劳务经济和劳务派遣，加大区内和区外两个就业市场的开发力度，开拓境外就业市场，实施走出去战略；将税费减免、四项补贴、小额担保贷款等就业再就业扶持政策，向非农领域转移就业的农村劳动力、失地农工延伸，为广大的城乡劳动者自主择业、自主创业营造良好的就业环境、创业环境；进一步完善政府促进就业机制，加大对就业的投入，“十一五”期间，政府每年用于促进就业投入按财政一般预算的1.5%予以落实。健全就业困难群体就业帮扶机制，大力开发公益性岗位，完善就业援助制度，逐步形成与我区经济发展状况相适应的就业政策体系。

完善公共服务体系，加快公共就业服务制度化建设。健全和完善用人登记制度、就业登记制度和失业登记制度等各项就业服务管理制度，提高公共就业服务质量和效率；建立健全城乡统筹就业机制，统一城乡就业市场，初步建立比较完备的城乡一体化就业服务体系；鼓励发展各类专业性职业介绍机构、劳务派遣公司，规范、指导职业中介机构开展职业介绍、就业培训、职业指导、劳务派遣等就业服务，建立信息共享机制，实现就业岗位和劳动力资源信息跨系统、跨地区交流。

加强职业技能开发和各类职业培训，为全区经济发展提供人力资源支撑。对新成长的劳动力，在完成学历教育后，全面推行劳动预备制度，实行就业准入制度，使其持证上岗率达90%以上；加强下岗失业人员的转岗培训和技能培训，力争使当年下岗失业人员转岗培训就业率达到80%。抓住省、市技能鉴定权限下放机遇，加大技能培训和技能开发力度，加快职业技能培训社会化进程，培养一批适应劳动力市场需求的技工和技师，使具有中、高级技能人才比例达到技工总数的30%以上。以国家正在实施的农村劳动力转移培训“阳光示范工程”为载体，积极争取上级政策，大规模开展农村劳动力转移培训。

规划建设职业教育培训新区。以区职业技术学校为龙头，整合金山工贸学校（社区学院）、三店职校、慈惠职校、新沟职业技能学校等教育资源，创建技师培训分院，实行以学历教育为主向学历教育和职业技能培训并重转轨，全面实行双证制，大力培养社会急需的高级技能人才。

整合部门职能，打造具有东西湖特色的职业培训品牌。将区劳动保障部门承担的职业培训、科技部门承担的科技培训、农业部门承担的农科教三结合、科协组织的科普培训、人事部门承担事业单位技师培训和行业承担的特殊工种培训实行全面整合，将政府投入上述部门单位培训资金集中使用，提高职业培训的规模和效益。

（二）进一步建立健全社会保险体系

进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度。根据国家、省、市有关规定，为逐步做实养老保险个人帐户认真做好前期准备工作。积极开展调查研究，积极向上衔接，为进一步改革和完善养老金计发办法，做好基础性工作；进一步完善养老保险政策及配套措施，妥善处理不同利益群体的养老保险待遇问题，在国家及省、市有关政策指导下，逐步调整提高退休人员养老金待遇水平。

探索事业单位和农村养老保险制度改革。根据国家、省、市的统一部署，研究制定事业单位养老保险办法，建立事业单位养老保险制度，逐步实现企业与事业单位养老保险制度相衔接。巩固农垦企业职工养老保险改革成果，完善农垦企业职工养老保险管理办法。

不断完善基本医疗保险制度。基本建立以基本医疗保险为主、大额医疗保险、公务员医疗补助、企业事业单位医疗补助、职工互助医疗等为补充的医疗保险制度，并与农村新型合作医疗制度相配套，基本形成保基本、广覆盖、资金来源多元化、收支平衡的基本医疗保险制度，逐步实现医疗保险管理科学化、程序化和规范化。

进一步完善基本医疗保险政策。巩固和完善区属国有破产、关闭、困难企业退休人员参加基本医疗保险办法；根据医疗保险基金运行情况，适时调整参保人员医疗保险待遇；完善和改进大额医疗保险办法；配合有关部门建立和完善弱势群众社会医疗救助制度；巩固和完善定点医疗机构住院医疗费用结算办法；探索单病种定额结算办法。

依法扩大失业保险覆盖面。充分发挥失业保险在促进就业、调控失业的作用，使失业人员能够依法及时地享受到失业救济。进一步扭转失业保险体系滞后的局面，将本辖区的企、事业单位、三资、独资、民营、私营企业纳入失业保险基金征缴范围，增强失业保险调剂能力。

建立工伤保险制度。以建筑、化工等高风险行业、跨地区生产流动性大的行业和农民工等就业弱势群体为重点，使工伤保险基本覆盖城镇用人单位和职工。按照差别费率和浮动费率实行工伤保险社会统筹，建立工伤认定、工伤补偿、工伤预防、劳动能力鉴定为一体的工伤保险体系。完善工伤认定程序、劳动能力鉴定程序和管理办法，健全工伤保险经办服务机构。

建立生育保险制度，实施生育保险办法，逐步扩大生育保险覆盖范围，合理确定生育保险待遇水平，规范生育保险待遇项目、给付条件和给付标准。

积极创造条件，力争进入市级统筹，提高社会保障统筹层次，增强调剂能力。

（三）构建和谐劳动关系，强化劳动保障监察

按照实现劳动关系调整机制市场化、法制化的要求，构建和谐稳定的劳动关系。加快建立健全“劳动关系主体自主协调、政府依法调整”的体制，健全以劳动合同制度和集体协商、集体合同制度为主要方式的劳动关系主体自主协调机制。建立区级劳动关系三方协商机制，促进三方协商组织体系、职责任务和工作机制基本健全，形成有利于政府依法适时调整劳动关系的工作体系。

完善劳动争议预防、调解和仲裁等各项处理制度，保障劳动争议当事人合法权益。建立健全劳动争议预防机制，指导企业严格劳动管理，建立健全规章制度，落实各项劳动标准；督促企业完善劳动合同管理制度，依法做好劳动合同签订和履行工作；进一步加大劳动法律、法规和政策的宣传力度，提高企业经营管理者和劳动者的法律意识，增强遵纪守法的自觉性，努力减少争议的发生。加强企业劳动争议调解委员会的组织建设，逐步建立一支熟悉劳动法律法规政策、群众威信高的劳动争议调解员队伍，做到组织落实、人员落实、制度落实、经费落实；完善多层次的劳动争议调解制度，建立街道、社区劳动争议调解组织，积极化解劳动争议。进一步完善劳动争议仲裁制度，健全区级劳动争议仲裁机构，组建区级劳动争议仲裁院，推行首席仲裁员制度。切实完善劳动争议仲裁委员会各项工作制度，改进办案方式，提高办案效率和办案质量，按照“合法、公正、及时”原则，妥善处理集体劳动争议，实现仲裁效果与社会效果的统一。

稳步推进“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配调控体系建设。加强工资分配的宏观调控，强化企业工资支付和最低工资保障制度；完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本信息指导制度；全面推行欠薪预警制度，完善欠薪保障金制度，推进建立预防和解决拖欠工资问题的长效机制。指导企业建立和完善工资集体协商制度；引导企业职工工资水平随着经济效益的增长逐步提高。

建立健全劳动保障行政执法监督制度。积极开展行政复议、听证、法律审核、执法案件评议等行政执法监督工作。

建立健全劳动保障监察制度。完善执法主体制度、执法秩序制度、执法责任制度、监察目标管理和评议考核制度，积极推行首席监察员制度；实现监察职能统一、机构统一、证件统一、执法文书统一、监察标识统一，形成全区劳动保障监察统一指挥、分工协作的格局；探索建立与有关部门共同查处违反劳动保障法律法规行为的综合协作机制和处理群体性突发事件的机制，建立企业劳动保障守法诚信评价制度；积极探索实施长效监察机制和网络化监察的方法，加快劳动保障监察工作重心下移，不断扩大劳动保障监察工作的覆盖面。

加大劳动保障监察执法力度。围绕贯彻落实劳动保障法律法规、维护劳动者合法权益开展监察执法；强化日常巡查和企业规章书面审查，及时受理群众投诉举报；加强对违法行为较突出的行业和企业的监管，重点检查用人单位支付工资情况、签订劳动合同、缴纳社会保险费和延长工时等情况；加强劳动力市场秩序整顿，依法取缔非法职业介绍。

（四）全面加强劳动保障能力建设

基本完善劳动保障信息系统（金保工程）建设。构建纵向联通省、市、区、街道（社区）四级，横向联通区级政务服务中心和相关部门，实现网络互联、信息共享，建立安全可靠、涵盖劳动保障各项业务的劳动保障信息系统网络；建设劳动保障数据中心，重构和优化业务处理模式和业务流程，引进使用统一的社会保险申报、登记、核定、征缴、结算、支付系统，实现“同人同城同库”的管理目标，实现“五险合一”；实现就业、社会保险、社区劳动保障工作、劳动关系、劳动保障监察等各项劳动保障工作信息化，建立规范的业务管理体系、严密的基金监督体系、完善的社会化服务体系和科学的管理体系。

积极构建与劳动保障事业发展相适应的组织机构。建立职责明确、上下贯通、关系顺畅、运作协调的组织体系。重点加强公共就业服务、劳动争议仲裁、劳动保障信访、劳动保障监察以及劳动保障社区服务化等组织机构和队伍建设，落实工作经费，配置必需的管理服务场所和硬件设施。在全区普遍建立公共就业服务机构、劳动保障经办机构和社区劳动保障服务机构。

实现区级劳动争议仲裁委员会办事机构实体化建设。实行机构、人员、编制和经费相对独立，实现办案职能和行政职能相分离，依照法律授权专职处理劳动争议案件的新机制；促进劳动仲裁员队伍的职业化、专业化建设。

加强劳动保障监察机构和队伍建设。要配备充足的劳动保障监察力量；加快建立劳动保障专兼职监察员队伍，解决劳动保障监察全面覆盖难的问题；在有条件的街道试点建立劳动保障监察派出机构；聘请劳动保障监察协管员，将劳动保障监察的触角延伸到每个社区。

加强劳动保障干部队伍建设和劳动保障工作专业化建设。着眼于劳动保障事业可持续发展需要，“十一五”期间，我区劳动保障系统专职劳动保障监察员、专职劳动争议仲裁员按城镇劳动力的万分之二配备，专兼职社会保险业务经办人员按参保人员的千分之一配备。进一步提高全区劳动保障系统干部的政治思想素质和业务能力，实现劳动保障业务工作规范化、标准化，制定劳动保障工作岗位职责、业务流程、操作规范和工作标准，全面提升全区劳动保障系统履行职责的整体能力。