东西湖区政府

循环经济立法须重点解决的问题

在今年3月召开的中央人口环境资源工作座谈会上，胡锦涛总书记指出“要加快制定循环经济促进法”。今年7月，全国人大常委会决定启动立法程序，责成全国人大环资委组织起草《循环经济促进法》草案。在十六届五中全会做出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出要大力发展循环经济，健全相应的法律法规。由此可见，运用法律手段推进循环经济发展，已经成为中央的既定方针决策。
　　发展循环经济为什么要依靠法律手段推进？针对这个问题，全国人大环资委有关工作机构最近进行了调研分析，认为循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径，但在当前，循环经济还处于起步阶段，实践中，发展循环经济仍然存在一些严重的障碍，其中有:
　　(一)思想障碍。有的地方领导干部一味追求本地区国内生产总值的增长速度，认为发展循环经济、保护环境成本高昂，划不来。有的高污染、高能耗企业是当地的财税大户，一些当地政府往往与其“密切配合”，“联手”对抗环保监督。
　　(二)体制障碍。在目前的体制下，凡有利的事情，各部门抢着管，反之则互相推托。企业有困难，难以找到部门有效解决；企业取得了一点成功，上门化缘赞助的，倒是门庭若市。
　　(三)机制障碍。我国目前还没有形成鼓励企业发展循环经济的良好机制，比如，废旧轮胎的处理可以解决废旧轮胎的污染问题，但废旧轮胎处理企业在现行的价格机制下不但不盈利还要赔钱，这就挫伤了企业发展循环经济的积极性。
　　(四)技术和成本障碍。资源的综合利用、产品的反复使用、报废后产品的再生利用资源化，都需要技术的支撑、需要技术突破后的低成本。但是，由于我国科技领域自主创新能力较弱，在发展循环经济方面存在很大的技术和成本障碍。
　　(五)违法行为的障碍。废物的资源化还涉及环境、卫生标准等问题，即必须遵守环境、卫生等法规。最近中央电视台报道，某省一个企业打着发展循环经济的旗号，回收手机的外壳等废旧塑料加工后做成婴儿奶瓶销售，这些废旧塑料毒性很大，严重损害婴儿的健康。还有的企业用废旧汽车零件非法组装汽车。对打着发展循环经济的旗号从事违法行为的，必须引起高度警觉。
　　(六)现行制度的障碍。发展循环经济还会与过去颁布的一些法律法规以及技术规范发生矛盾，形成制度方面的障碍。
　　以上障碍，需要综合运用行政、经济、法律等手段方可克服。应特别注意的是，法律手段具有规范性、稳定性、强制性、公开性和极大的权威性等特征，是国家调控政治、经济和社会发展的最高形式，其作用和力度是其他手段无法达到也不可替代的，因此，发展循环经济必须重视并充分发挥法律手段的作用。
　　“十一五规划建议”要求健全循环经济的法律法规，这些法律法规的主要内容是什么？我们应如何实现这个目标呢？
　　我认为，为了实现党中央的这一要求，最根本的就是在科学发展观的指导下，从我国的国情出发，总结我国发展循环经济的成功经验，并科学借鉴发达国家发展循环经济的做法，整合现有的资源综合利用、清洁生产、环境保护的法律法规，建立以《循环经济促进法》为基础，若干专项法律、法规、规章和有关技术规范做配套支撑的推进循环经济发展的法律法规群。
　　根据上述指导思想，首先要制定《循环经济促进法》。这部法律在我国循环经济的法律法规中发挥基础作用。根据这一定位，从当前的实际情况出发，该法应当重点解决以下问题:
　　1、明确循环经济立法的目的，即保护环境、节约资源、促进经济增长，实现我国经济社会的可持续发展。
　　2、明确国家发展循环经济的原则，如减量化、再利用、资源化原则等。
　　3、明确政府及有关部门的职责。
　　4、要求政府制定发展循环经济的规划并有财政做保证。
　　5、明确公民个人和所在社区的责任。
　　6、明确生产单位的责任。例如，要求企业在设计、生产产品的过程中，把产品的再利用率作为一项重要指标，纳入到企业经济考核指标中，为企业履行产品回收的义务创造条件；要制定强制实施清洁生产审核的企业名录，将那些大量消耗资源能源、严重污染环境的重点企业列入名录之中，要求其必须承担回收和循环利用废弃产品以及负担部分处置费用的义务，并规定重点产品的回收利用标准。
　　7、依法明确生产单位利用、处置原材料和废旧资源的基本顺序。即在生产过程中，第一顺序是，要尽可能减少资源能源消耗和废物产生。第二顺序是，要尽可能地延长产品的使用周期，防止其过早地成为废物。其具体措施包括产品或者拆解后的零部件继续使用，或者修复、翻新、再制造后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期。第三顺序是，要在产品所设计的功能消失即报废后，将其全部或者一部分转化为资源来加以利用。也就是要将废物最大限度地转化为资源，变废为宝、化害为利。第四顺序是，要将无法回收和利用的物质集中焚烧发电和供热，尽量回收热能量。第五顺序是，将热回收之后仍然剩余的废物集中安全填埋。
　　8、通过推进绿色消费和绿色采购创造循环经济的市场需求。社会再生产的末端是消费者，在循环经济模式下，消费者必须承担保护环境的义务。倡导绿色消费必然要求推进绿色采购，同时要扩大政府绿色采购的范围，使循环经济型企业获得市场的支持。
　　9、鼓励和支持公众参与。该法应当明确规定公众参与循环经济发展的内容、渠道、方式。公众参与的层次很多，例如:参与立法，参与法律的实施，参与有关经济政策和环境政策的制定，参与法律实施的社会监督等。当前公众参与的重点在社区。
　　10、发挥中介组织的作用。要建立相关的中介组织和服务制度，促进有回收产品和包装废物意愿的企业联成网络，并发布废品回收信息，从而使个人、企业、政府合为一体，加强交流，调剂余缺，共同发展。
　　11、制定和完善激励制度。要建立有利于循环经济发展的激励制度。该制度包括以下内容:拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；实行资源回收奖励制度，调动各方面回收资源的积极性；鼓励发展废旧物资回收和再生利用的产业；调整税收、信贷、财政等政策，对再生资源利用企业及购买再生资源产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑通过增设新鲜材料税、垃圾填埋税等税种，鼓励企业、公众尽可能使用再生物品，少用原生物料。同时，要培育和奖励环境友好型企业。
　　12、建立循环经济的科技支撑和示范制度。鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。要求政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。
　　13、法律责任制度。加强对循环经济法律实施情况的监督力度，对各类违反法律的行为进行有力的制裁。
　　在制定《循环经济促进法》的同时，还要按照“十一五规划建议”中“健全法律法规”的要求，抓紧修改、制定与发展循环经济关系密切的法律法规和技术规范。当前应当抓紧以下立法工作:修改《节约能源法》，重点研究建立严格的节约管理制度，明确激励政策，规范执法主体，加大惩戒力度；制定节约用水条例、取水许可制度实施办法；制定节约原材料的法规；制定促进资源综合利用的法规；制定废旧家电回收处理管理条例；完善回收体系、完善生产者责任延伸制度；制定石油节约的法规；制定建筑节能的法规；制定墙体材料革新的法规；制定包装物和废旧轮胎回收等资源节约与综合利用的法规等。
　　最近，全国人大环资委成立了以冯之浚副主任委员为组长的《循环经济促进法》起草领导小组，正在抓紧起草工作。国务院有关部门正在制定或者修改有关的法规规章。我们相信，在党中央的领导和支持下，经过有关方面的共同努力，适应我国国情的促进循环经济发展的法律法规群，将在今后几年内逐步出台。(作者：孙佑海，系全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)

2007-07-05

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